Relatório – Parecer CACGDL

  1. Objecto da Iniciativa legislativa de cidadãos

 

a. Enquadramento

A primeira questão (e poderia mesmo dizer-se, a questão decisiva) é a de saber se um processo de vinculação ou desvinculação[a ILC-AO nunca teve nada a ver com a revogação do AO90 mas tem tudo a ver com a revogação da RAR 35/2008] de uma convenção internacional se reconduz ao exercício da função legislativa da Assembleia da República, podendo, consequentemente, ser objecto de uma iniciativa legislativa de cidadãos.

A questão não é de somenos, tendo em conta o quadro constitucional preciso e rigoroso que, desde 1997, passou a admitir a iniciativa legislativa de grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei, no artigo 167.º da Constituição da República. Ora, o referido preceito não se reporta a qualquer outro tipo de iniciativa para a prática de actos pela Assembleia da República senão os que correspondem ao exercício das competências legislativas parlamentares, dirigidas à produção de um acto destinado a revestir a forma de lei, nos termos do artigo 166.º do texto constitucional. Afigura-se, pois, de impossível compatibilização com este propósito o recurso a um instrumento que desencadeia a produção de actos legislativos para lograr aprovar um conteúdo que não pode revestir essa forma, por força do referido artigo 166.º, que remete para a forma de resolução (como desenvolveremos infra) o resultado dos processos de vinculação (ou desvinculação) da República Portuguesa a uma convenção internacional.

Neste quadro, e na ausência do tratamento específico desta questão nessa sede, duas afirmações constantes da nota de admissibilidade do Projecto de Lei sob análise são geradoras de particular dificuldade. Em primeiro lugar, refere-se que “o objecto da iniciativa enquadra-se na competência legislativa da Assembleia da República e define, em concreto, o sentido das modificações a introduzir na ordem legislativa.” Todavia, e como se referiu, a matéria objecto da referida iniciativa não visa produzir qualquer alteração em actos legislativos em vigor ou sequer participar no exercício da função legislativa, mas antes fazer incidir todos os seus efeitos sobre a cessação de vigência de uma convenção internacional [mentira!], acto normativo de distinta natureza.

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Em segundo lugar, ao referir que “o artigo 3.º da Lei n.º 17/2003, de 4 de Junho, limita quais as matérias que não podem ser objecto das ILC” e que “o articulado do projecto de lei parece não colocar em causa a competência reservada do Governo para negociar e ajustar convenções internacionais – alínea b) n.º 1 do artigo 197.º da Constituição – caso em que o seu objecto estaria vedado pelo disposto na alínea b) do artigo 3.º da referida lei” a nota de admissibilidade assume a totalidade das competências do Governo (legislativas e outras) como padrão de controlo do preceito em causa. É inegável que a alínea b) do artigo 3.º da Lei n.º 17/2003, de 4 de Junho se reporta à proibição de inclusão numa iniciativa legislativa de cidadãos de matérias da competência legislativa reservada do Governo. Estas, nos termos da Constituição, são apenas as que se encontram previstas do n.º 2 do artigo 198.º, relativas à sua própria organização e funcionamento (e que não estão aqui, efectivamente, em causa). Todavia, o problema coloca-se a montante, visto que a competência da alínea b) do n.º 1 do artigo 197.º não se reporta às competências legislativas do Governo, mas antes às suas competências políticas. É esta distinção que, neste primeiro ponto da análise jurídica, importa analisar.

 

b. Exercício da função legislativa e exercício da função política

As disposições constitucionais que elencam o quadro de competências dos órgãos de soberania assentam em modalidades distintas de apresentação dos vários tipos de competências. No caso do Presidente da República, a opção do legislador constituinte foi a de arrumar a matéria em torno das competências do Presidente relativas a outros órgãos (artigo 133.º). das competências para prática de actos próprios (artigo 135.º) e das competências nas relações internacionais (artigo 136.º). No que respeita ao Governo, o texto constitucional identifica competências políticas (artigo 197.º), competências legislativas (artigo 198.º) e competências administrativas (artigo 199.º).

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Finalmente, no que respeita à Assembleia da República, a opção foi a de elencar competências políticas e legislativas (artigo 161.º), competências de fiscalização (artigo 162.º) e competências quanto a outros órgãos (artigo 163.º).

O recurso a critérios mistos de identificação das competências, com zonas de sobreposição conceptual, torna a tarefa interpretativa e de classificação doutrinal mais difícil, mas não deixa por isso de oferecer pistas claras nalguns domínios, que devem considerar-se isentos de dúvidas.

Ora, trata-se precisamente do caso da delimitação de quais são as competências da Assembleia da República correspondentes ao exercício da função legislativa, a saber, as que resultam das alíneas b) a h) do já referido artigo 161.º, sendo as demais ou correspondentes ao exercício da função constituinte (a da alínea a) do artigo 161.º) ou ao exercício da função política3. É precisamente nessa sede que encontramos a matéria da aprovação de tratados e acordos, que alguma doutrina, não deixando de reconhecer que têm conteúdo normativo, reconduz irremediavelmente ao exercício da função política e não da função legislativa4, atenta desde logo a forma de aprovação por resolução.

De forma muito clara Jorge MIRANDA e Jorge PEREIRA DA SILVA sublinham precisamente que as resoluções “não são actos legislativos“, mas antes “actos políticos“, que se projectam “com relevância imediata no âmbito do Estado-poder; contendem com a sua dinâmica organizativa e funcional; vinculam-se, sobretudo, ao principio da interdependência dos órgãos de soberania“, não deixando, todavia, de poder adquirir eficácia externa, especialmente os que afectam de modo directo os cidadãos, entre estas pontuando, como referem, “de certa maneira, as de aprovação de convenções internacionais“.

3 GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA reconduzem apenas as alíneas b) e c) do artigo 161.2 ao exercício da função legislativa, reconduzindo as demais ao exercício de competências políticas da Assembleia. Constituição da República Portuguesa Anotada — Volume II, Coimbra, p. 289
4 Carlos BLANCO DE MORAIS, O Sistema Político, Coimbra, 2017, pp. 692-693, onde expressamente elenca a aprovação de tratados e acordos internacionais como actos normativos da função política. Paulo OTERO, em sentido algo distinto, aponta para a existência de competências normativas da Assembleia da República às quais reconduz a aprovação de tratados e acordos, mas que distingue claramente das competências legislativas da Assembleia. Direito Constitucional Português — Volume II — Organização do Poder Político, Coimbra, 2010, p. 308-309 e 315 ss.

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Se dúvidas subsistissem, compaginada com as disposições que encontramos e já referimos sobre as competências legislativas do Governo, a questão torna-se ainda mais clara, visto que aí, na alínea c) do n.º 1 do artigo 197.º fica inequivocamente claro que o acto de aprovação de uma convenção internacional (no caso, os acordos cuja aprovação não seja da competência da Assembleia da República ou que a esta não tenham sido submetidos) corresponde ao exercício de competências políticas do Governo, e não de competências legislativas.

Em conclusão, o exercício das competências parlamentares no que respeita à aprovação de convenções internacionais, ainda que possa implicar a adopção de um texto normativo, tem natureza claramente distinta do exercício das competências legislativas da Assembleia e sujeita-se sempre a uma forma distinta de aprovação, a de resolução.

 

c. O objecto das iniciativas legislativas admitidas pela Lei n. º 17/2003

Perante a conclusão do ponto anterior, haverá, pois que interpretar em conformidade o disposto na Lei n.º 17/2003, de 4 de Junho, aferindo se o objecto de uma iniciativa legislativa pode versar a desvinculação (ou vinculação) a uma convenção internacional. A resposta parece-nos ser inequivocamente negativa, por leitura do disposto quer no artigo 1.º quer no proémio da referida lei, em articulação com o texto constitucional.

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Em primeiro lugar, o artigo 1.º determina que a lei “regula os termos e condições em que grupos de cidadãos eleitores exercem o direito de iniciativa legislativa junto da Assembleia da República, nos termos do artigo 167.º da Constituição, bem como a sua participação no procedimento legislativo a que derem origem.” Conforme referido, o artigo 167.º da Constituição tem por objecto a iniciativa legislativa em sentido rigoroso e estrito, ou seja, a iniciativa dirigida à produção de um acto legislativo ordinário da Assembleia da República, o que desde logo precludiria o recurso a este mecanismo de participação cidadã.

Em segundo lugar, o proémio do artigo 3.º da Lei n.º 17/2003, de 4 de Junho, é igualmente explícito ao elencar quais as matérias que podem ser objecto de uma iniciativa legislativa popular: “a iniciativa legislativa de cidadãos pode ter por objecto todas as matérias incluídas na competência legislativa da Assembleia da República, salvo” as que de seguida enuncia. Não se trata, pois, de enquadrar numa das excepções constantes das alíneas a exclusão desta matéria da iniciativa legislativa, mas logo a partir da delimitação do objecto concluir que a vinculação ou desvinculação de uma convenção internacional não se enquadra de todo no conceito de competência legislativa da Assembleia da República5 .

 

5 Um dos pareceres remetidos pelos subscritores da iniciativa legislativa de cidadãos, de autoria do Prof. Doutor José Lucas Cardoso, oferece um argumento distinto no sentido da admissibilidade da iniciativa, assente na existência de inúmeras inconstitucionalidades na Resolução República n.º 35/2008, de 29 de Julho (Aprova o Acordo do Segundo Protocolo Modificativo ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa), nos termos que se transcrevem: “Ora, considerando as inconstitucionalidades em apreço, no caso da Assembleia da República considerar, pela maioria constitucionalmente definida para as deliberações em plenário, corresponder ao interesse público a revogação da Resolução n.º 35/2008 não estará a agir no exercício de uma competência política activa strictu-sensu de vinculação internacional do Estado português (cfr. artigo 161.º, i), CRP) mas, ao invés, no exercício da competência de fiscalização que a habilita a vigiar pelo cumprimento da Constituição (cfr. artigo 162.º a), CRP).” (Grafia anterior ao Acordo Ortográfico de 1990, nos termos da opção do autor do referido parecer).
Sendo, por um lado, questionável, que a forma de controlo da constitucionalidade por parte da Assembleia da República deva assentar numa revogação do acto alegadamente inconstitucional, quando quer o seu Presidente, quer um décimo dos Deputados dispõem de legitimidade activa para requerer ao Tribunal Constitucional a fiscalização abstracta sucessiva, nos termos do n.º 2 do artigo 281.º, o parecer admite que o fundamento a invocar seria um exercício “da competência de fiscalização que a habilita a vigiar pelo cumprimento da Constituição”,

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Updated: 03/09/2021 — 14:53