Relatório – Parecer CACGDL

Neste quadro, deve concluir-se que o conteúdo do Projecto de Lei n. º 1195/Xlll não cumpre os requisitos constantes da Lei n.º 17/2003, de 4 de Junho, não devendo, consequentemente, ser admitida a sua tramitação, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 8.º da referida lei.

 

6. Processo de desvinculação de convenções internacionais

Concluída a análise da questão da perspectiva estrita do objecto admitido às iniciativas legislativas de cidadãos, importa igualmente avaliar o problema da perspectiva das normas constitucionais e regimentais que disciplinam o procedimento de vinculação (e desvinculação) a convenções internacionais pela Assembleia da República, sob o prisma da existência de uma reserva de iniciativa governamental neste domínio.

 

a. O princípio do paralelismo

Em primeiro lugar, importa identificar quais as regras que presidem ao procedimento de desvinculação de uma convenção internacional que se insira na esfera de competência da Assembleia da República. Trata-se de uma matéria que não é expressamente regulada no texto da Constituição6, devendo procurar-se estabelecer por via interpretativa a identificação do quadro jurídico aplicável, com recurso a um princípio de paralelismo com o procedimento (e a forma) de aprovação, entendimento sufragado pela doutrina mais recente que se tem manifestado na vigência da Constituição de 1976. Senão, vejamos:

Ora, como referido, também esse é um objecto vedado a uma iniciativa legislativa de cidadãos, que se circunscreve às competências legislativas da Assembleia. Por outro lado, mesmo admitindo que uma eventual declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral poderia habilitar uma desvinculação, o que a doutrina admite como possível nesses casos é que possa ser o Governo sozinho a fazê-lo, invocando esse elemento objectivo, nunca a Assembleia — assim Eduardo CORREIA BAPTISTA, Direito Internacional Público, Lisboa, 2015 (Reimpressão 2019), pp. 508-509 e Maria Luísa DUARTE, Direito Internacional Público e ordem jurídica global do século XXI, Lisboa, 2019, pp. 272-273
6 Nesse sentido, Eduardo CORREIA BAPTISTA, Direito Internacional…, p. 507, Jónatas MACHADO, Direito Internacional — Do paradigma clássico ao pós 11 de Setembro, Coimbra, 2018, p. 310 e Maria Luísa DUARTE, Direito Internacional…, p. 270

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  • Eduardo CORREIA BAPTISTA afirma em relação ao tema que “em relação a actos de desvinculação que são o oposto da vinculação, na medida em que são discricionários, como a revogação de reservas, a denúncia/recesso ou mesmo a suspensão discricionária de convenções cuja aprovação são da competência da Assembleia da República, a competência desta para intervir é incontornável. Não faria sentido permitir ao Governo que colocasse em causa discricionariamente um acto de vinculação de competência exclusiva da Assembleia da República.” Estabelecido este paralelismo, o autor sublinha ainda que ‘o procedimento interno destes actos deve ser idêntico ao do correspondente acto de vinculação. Proposta do Governo, aprovação por resolução pela Assembleia da República, seguido do acto de denúncia ou suspensão do Presidente da República, sujeito a referenda” (sublinhado nosso)7
  • Neste sentido se pronuncia também Maria Luísa DUARTE, sublinhando que “as disposições previstas na Constituição para o procedimento de vinculação por convenção internacional são invocáveis com as necessárias adaptações quando se trata do procedimento, jurídica e politicamente equivalente, da desvinculação. O critério básico do paralelismo das formas estende-se a actos internos de eficácia análoga à desvinculação, como seja a decisão de suspensão ou aplicação parcial.” Mais acrescenta a autora que “a competência de decisão sobre a desvinculação cabe ao órgão que detém, nos termos da Constituição, o poder de aprovar8.

7Eduardo Correia Baptista, Direito Internacional, pp. 507-508

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  • Igualmente no mesmo sentido, Jorge MIRANDA conclui que “se a vinculação jurídica do Estado a um tratado ou acordo reclama a colaboração de diferentes órgãos, de harmonia com estritas regras de competência e de forma, também a desvinculação por retirada ou por denúncia há-de obedecer a idênticos requisitos. Nem o tradicional jus raepresentationis omnimodae dos Chefes do Estado, nem a condução de política geral do País pelo Governo autorizam qualquer destes órgãos a decidir sozinhos“, acrescentando que “ainda que o acto formal de denúncia dirigida aos outros Estados-partes caiba ao Governo, deve entender-se que: a) Em geral, não pode o Governo denunciar nenhuma convenção sem o consentimento do Presidente da República; b) Estando em causa um tratado ou um acordo que verse sobre matérias a submeter à Assembleia da República, a decisão de desvinculação tem de ser por ela aprovada (sob forma de resolução). ” Mais acrescenta ainda que “o que se diz da denúncia (denúncia stricto sensu e recesso) vale analogamente para a suspensão de vigência ou para outra eventual cessação de vinculação de Portugal a convenção internacional9“.
  • Rui MEDEIROS, em anotação ao artigo 197.º da Constituição, retira a mesma conclusão, afirmando que “o Governo tem igualmente para proceder à denúncia de uma convenção internacional, mas ao fazê-lo, não pode ignorar o procedimento constitucional de celebração de convenções internacionais e, por isso, a desvinculação carece nos termos gerais do consentimento do Presidente da República e, estando em causa uma convenção coberta pela reserva parlamentar, da aprovação pela Assembleia da República.10

8 Maria Luísa DUARTE, Direito Internacional…, pp. 270-271 sublinhando que o paralelismo funciona “em relação ao que deveria ou poderia ter sido e não em relação ao que foi” explicitando que “um acordo sobre matéria de competência reservada que, contrariamente ao artigo 161.% alínea i) CRP, foi aprovado pelo Governo, exige, no respeito da Constituição, a intervenção da Assembleia da República para a decisão de denúncia / retirada” e que “o mesmo vector de orientação determina que possa ser o Governo, e não a Assembleia da República, a decidir sobre a desvinculação de um acordo que, submetido para aprovação da Assembleia da República, cabia na esfera de competência do Governo.”
9 Jorge MIRANDA, Curso de Direito Internacional Público, Cascais, 2016, p. 270

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Subjacente à conclusão a que chegam as análises transcritas está a ideia basilar e enformador do regime jurídico plasmado na Constituição da República em matéria de convenções internacionais, que exige o concurso de vários órgãos de soberania na assunção de obrigações externas pela República Portuguesa, em diferentes momentos do procedimento de vinculação e que se devem transpor para o procedimento de desvinculação, nos termos do referido princípio de paralelismo de forma e competência, a saber:

  • O Governo, na negociação e ajuste das convenções internacionais (alínea b) do n.º 1 do artigo 197.º CRP), na aprovação dos acordos que não estão reservados à Assembleia da República (alínea c) do n.º 1 do artigo 197.º da CRP) e na referenda dos actos do Presidente da República que ratifiquem tratados ou assinem acordos (n.º 1 do artigo 140.º da CRP);
  • A Assembleia da República, na aprovação para ratificação dos tratados ou na aprovação de acordos nas matérias da sua competência reservada ou que o Governo entenda submeter-lhe (alínea i) do artigo 161.º da CRP);
  • O Presidente da República, na assinatura das resoluções da Assembleia da República ou decretos do Governo que aprovem acordos internacionais (alínea b) do artigo 134. º da CRP) e na ratificação dos tratados internacionais (alínea b) do artigo 135.º da CRP).

10 Rui MEDEIROS, in Constituição Portuguesa Anotada, Lisboa, 2018, volume II, anotação ao artigo 197º p.688

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Identificados os termos em que deve operar o procedimento de desvinculação, através do paralelismo com o procedimento de vinculação, cumprirá de seguida aprofundar um dos aspectos determinantes do mesmo e com impacto directo na questão em análise, que é o de saber se existe ou não uma reserva de iniciativa governamental quanto à submissão à Assembleia da República de proposta de desvinculação.

 

b. Em especial, a reserva de iniciativa do Governo

Verificada a existência de um princípio de paralelismo entre o procedimento de desvinculação e o procedimento de vinculação, que, de resto, a prática parlamentar das últimas legislaturas confirma, como os oito exemplos referidos na Parte II da presente análise demonstram, cumpre focar em especial um dos corolários desse paralelismo, que é a existência de uma reserva de iniciativa do Governo também nos processos de desvinculação.

Não se tratando de um ponto especificamente abordado pela maioria da doutrina, que apenas convoca o princípio do paralelismo sem o desenvolver detalhadamente em relação a cada uma das fases do procedimento. Efectivamente, conforme referido supra, Eduardo CORREIA BAPTISA é o único autor que expressa e inequivocamente aponta esta reserva de iniciativa como aplicável também ao processo de desvinculação ao referir a identidade dos procedimentos a adoptar, começando precisamente por enunciar a necessidade de proposta do Governo11.

De facto, assumido o princípio do paralelismo de procedimentos, a reserva de iniciativa governamental deve ser tido por plenamente aplicável. Alguns dos pareceres remetidos pelos proponentes da iniciativa legislativa de cidadãos questionam a existência desta reserva 12_13 de iniciativa, no entanto ela não tem sido, como veremos, objecto de controvérsia.

11 CORREIA BAPTISTA, Direito Internacional… pp. 508

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Updated: 03/09/2021 — 14:53